Illinois Public Access opinion 16-006
Illinois Public Access Opinion 16-006 är ett bindande yttrande som utfärdades 2016 av Illinois Attorney General i enlighet med statens Freedom of Information Act (FOIA). Utlåtandet, som utfärdades i efterdyningarna av mordet på Laquan McDonald , riktade sig till en begäran om offentliga register från CNN för privata e-postmeddelanden från poliser från Chicago Police Department (CPD) med anknytning till händelsen. Efter att CPD nekat CNN:s begäran, beslutade justitieministerns kontor, ledd av Lisa Madigan , att polismännens privata e-postmeddelanden om McDonald's-mordet var föremål för offentliggörande, även om dessa e-postmeddelanden kommunicerades på konton utanför polisavdelningens e-postservrar. Det bindande yttrandet bekräftades senare av Circuit Court of Cook County , även om CNN aldrig fick de uppgifter som den hade begärt.
Ett tidigare beslut i hovrätten i City of Champaign v. Madigan hade fastställt att kommunikation om offentliga affärer på personliga elektroniska enheter kan vara föremål för avslöjande. Omfattningen av det beslutet gällde dock endast vid offentliga möten som sammankallats av en kommunfullmäktige eller annat offentligt organ, och det var oklart hur det skulle gälla för anställda.
I Public Access Opinion 16-006 fann riksåklagaren att poliserna agerade på uppdrag av polisavdelningen och förvandlade deras meddelanden till offentliga register för polisavdelningen. Denna nyare utveckling hyllades av förespråkare för allmänhetens tillgång som ett viktigt steg mot transparens, särskilt när det gäller öppenheten i offentliga affärer som bedrivs på personliga elektroniska enheter.
Bakgrund
Den 20 oktober 2014 sköts Laquan McDonald till döds i Chicago av polisen Jason Van Dyke. Preliminära rapporter från Chicago Police Department (CPD) antydde att McDonald betedde sig oregelbundet och att skottlossningen var försvarlig, vilket ledde till att Van Dyke inte åtalades vid tillfället. Fotograferingen spelades in av en CPD-instrumentpanelskamera. Men videon släpptes först inte till allmänheten, och en stämningsansökan lämnades in i Circuit Court of Cook County relaterad till releasen av videon. Domstolen utfärdade sitt beslut den 19 november 2015 och krävde att CPD släppte videon. CPD efterkom den 24 november 2015, tretton månader efter skottlossningen. Videon avslöjade att McDonald hade gått ifrån polisen när han sköts.
Poliser som inte är i tjänst ska ha diskuterat händelsen på personliga enheter och konton. Den 28 januari 2016 lämnade Courtney Yager, producent för CNN , en begäran om Freedom of Information Act (FOIA) till CPD för "alla e-postmeddelanden relaterade till Laquan McDonald från polisens e-postkonton och personliga e-postkonton där affärer diskuterades" för tolv CPD-tjänstemän, inklusive Van Dyke och andra inblandade i fallet. Begäran omfattade e-postmeddelanden från den 19 oktober till den 24 oktober 2014 (cirka skottdagen) och den 19 november till den 29 november 2015 (cirka dagen för kretsrättens beslut och den efterföljande utgivningen av videon). CPD lämnade ett stort antal e-postmeddelanden från polismännens CPD-utfärdade e-postkonton. Men CPD misslyckades med att söka efter tjänstemännens privata e-postmeddelanden, trots CNN:s begäran.
Den 28 april 2016 överklagade CNN-advokaten Drew Shenkman CPD:s underlåtenhet till Public Access Counselor , en advokat på kontoret för Illinois Attorney General som är ansvarig för att upprätthålla FOIA. CNN:s situation var inte unik. År 2018 lämnade journalister och medborgaraktivister in minst 10 överklaganden till Public Access Counselor efter att Chicago-tjänstemän blockerat förfrågningar om register relaterade till mordet på McDonald.
Rättspraxis
Offentliga organ i Illinois, inklusive CPD, är enligt FOIA skyldiga att göra alla offentliga register öppna för avslöjande. Offentliga register inkluderar alla e-postmeddelanden "som hänför sig till transaktioner av offentlig verksamhet, oavsett fysisk form eller egenskaper, som har upprättats av eller för, eller har använts eller använts av, mottagits av, i besittning av eller under kontroll av någon offentligt organ".
Illinois appellationsdomstol utfärdade tidigare ett beslut 2013 angående allmänhetens tillgång till register lagrade på privata elektroniska enheter. I City of Champaign v. Madigan övervägde domstolen en FOIA-tvist angående förtroendevalda som observerades använda sina mobiltelefoner under ett kommunfullmäktigemöte för att kommunicera med varandra. Rätten fann att kommunikationen på mobiltelefonerna i fråga måste lämnas ut till allmänheten, så länge den avser offentlig verksamhet. Eftersom kommunfullmäktige hade kallat till ett offentligt möte agerade de förtroendevalda kollektivt som ett offentligt organ. Därför beslutade domstolen att kommunikationen, även om den lagrades på personliga enheter, var föremål för avslöjande.
Rättens beslut lämnade dock utrymme för tolkning i andra sammanhang. Ett kommunfullmäktige agerar tekniskt sett inte som ett offentligt organ förrän det har sammankallat ett möte för att sköta sina ärenden. Rådsmedlemmar anses inte vara ett "offentligt organ" när de agerar individuellt, därför skulle deras privata kommunikation inte utgöra "användning", "förberedelse" eller "innehav" av ett offentligt organ. Till exempel skulle en rådsmedlem inte nödvändigtvis behöva avslöja meddelanden som mottas från väljare på deras privata elektroniska enheter när han är hemma. Liknande resonemang skulle kunna tillämpas på anställda (snarare än valda ledamöter) i det offentliga organet. Ändå var tillämpligheten av City of Champaign oklart, eftersom en juridisk expert noterade att "anställda i den verkställande grenen" agerar på det offentliga organets vägnar. I maj 2016 klargjorde Circuit Court of Cook County saken när den beslutade att personliga e-postmeddelanden från Chicagos borgmästare Rahm Emanuel kan bli föremål för avslöjande, även när de lagras på privata enheter.
Åsikt
förlitade sig på appellationsdomstolens utslag i City of Champaign och hävdade att e-postmeddelandena skickades av enskilda tjänstemän och inte kunde betraktas som offentliga register eftersom de inte förbereddes av eller för CPD. Vidare hävdade CPD att e-postmeddelandena inte lagrades på CPD:s servrar och därför inte var under polisavdelningens kontroll.
Attorney Generals kansli utfärdade sitt beslut den 9 augusti 2016. Det avvisade CPD:s argument och slog fast att tjänstemäns e-postmeddelanden om offentliga affärer är föremål för avslöjande, även när de skickas på privata enheter. För att avgöra om ett e-postmeddelande avser offentlig verksamhet, måste man fokusera på innehållet i e-postmeddelandet, inte metoden med vilken det överförs. Yttrandet citerade ett beslut från federal appellationsdomstol, Competitive Enterprise Institute v. Office of Science and Technology Policy , och noterade att "en byrå alltid agerar genom sina anställda och tjänstemän. Om en av dem har vad som annars skulle vara byråregister, gör inte registren det förlorar sin byråkaraktär bara för att tjänstemannen som har dem tar ut dem genom dörren." Annars skulle offentliga anställda kunna undvika offentlig granskning genom att lagra sina register på privata konton, i motsats till avsikten med Illinois generalförsamling att säkerställa "allmänhetens tillgång till fullständig och fullständig information om regeringens angelägenheter". Men medan domen gäller statligt anställda, gäller den inte förtroendevalda.
Dessutom föreslog CPD att genomsökning av privata e-postkonton skulle kränka tjänstemännens personliga integritet. Men justitieministern avvisade även detta argument, eftersom FOIA uttryckligen säger att "utlämnandet av information som har att göra med offentliganställdas och tjänstemäns offentliga plikter inte ska betraktas som ett intrång i den personliga integriteten".
CPD motsatte sig också att det inte kunde tvinga anställda att ge CPD-åtkomst till privata e-postkonton. I yttrandet noterades dock att CPD inte nödvändigtvis behövde få tillgång till tjänstemännens privata e-postmeddelanden för att utföra en automatisk sökning. Istället kunde CPD uppfylla sina skyldigheter genom att beordra tjänstemännen att själva söka igenom sina egna privata konton och lämna över relevanta e-postmeddelanden till CPD. Yttrandet noterade också att dess omfattning endast var begränsad till e-postmeddelanden som hänförde sig till "offentlig verksamhet". E-postmeddelanden om personliga angelägenheter är inte föremål för offentliggörande.
Domen var ett bindande yttrande, en sällsynt befogenhet som utövas av Riksåklagaren i endast mindre än hälften av en procent av de klagomål som lämnas in till offentlighetsråden. CPD var skyldig att följa beslutet genom att söka igenom tjänstemännens e-postkonton, eller lämna in för administrativ granskning i Circuit Court of Cook eller Sangamon County inom 35 dagar.
Överklagande
CPD överklagade domen i Circuit Court i Cook County och hävdade att tjänstemännens privata e-postmeddelanden inte är föremål för offentliggörande. CPD hävdade att justitieministern felaktigt likställde enskilda poliser med polisavdelningen och att den felaktigt drog slutsatsen att enskilda tjänstemän bedriver offentlig verksamhet som ett offentligt organ när de kommunicerar privat. Dessutom hävdade CPD att domen var för bred eftersom den förpliktade CPD att söka igenom alla anställdas personliga e-postmeddelanden och personliga enheter. Enligt CPD:s uppfattning ställer inte FOIA ett sådant krav, eftersom lagen inte ger ett sätt för ett offentligt organ att tvinga sina anställda att ge tillgång till privata e-postkonton.
CPD förlorade överklagandet den 20 september 2017, där domare Pamela McLean Meyerson skrev: "Regeringsverksamhet i ett fritt samhälle får inte höljas i hemlighet." Meyerson fann också att FOIA-begäran var rimlig och begränsad i tid och omfattning. Icke desto mindre fick CNN aldrig de e-postmeddelanden som det hade begärt. Var och en av tjänstemännen, individuellt eller genom sina advokater, antingen vägrade att ge e-post, ignorerade begäran eller förnekade att de hade några relevanta e-postmeddelanden.
Reaktioner
Domen hyllades av offentlighetsförespråkare som ett viktigt steg mot öppenhet i en nationell debatt om tillgång till diskussioner om offentliga affärer på privata elektroniska enheter. Charles N. Davis, dekanus vid Henry W. Grady College of Journalism and Mass Communication vid University of Georgia , kommenterade att yttrandet "korrekt fokuserar på frågan om meddelandet är avsett att minnes offentlig verksamhet ... Om yttrandet hade Om det kommer ner åt andra hållet skulle det skicka en tydlig signal till alla offentliga tjänstemän om hur man undviker lagar om offentliga register. Allt de skulle behöva göra är att skaffa ett Hotmail- konto och börja diskutera offentliga affärer." Utöver det tidigare domstolsbeslutet angående Emanuels e-postmeddelanden, pekade journalister på liknande frågor om allmänhetens tillgång under administrationen av Illinois-guvernören Bruce Rauner och Hillary Clintons e-postkontrovers .
Benjamin Schuster, en Chicago-baserad advokat, kritiserade justitieministern för att inte skilja mellan tvisten i City of Champaign v. Madigan och CPD:s register som är aktuella i detta fall. Han kritiserade också yttrandet för att det inte tydligt definierade när ett dokument är en "offentlig handling", och för att inte specificera hur mycket befogenhet ett offentligt organ har att tvinga anställda att lämna ut privata meddelanden. År 2017 behandlade generalförsamlingen ett lagförslag som skulle ha gjort det svårare att skaffa register som inte redan kontrolleras av ett offentligt organ, ett uppenbart svar på City of Champaign och detta yttrande. Lagförslaget löpte ut i januari 2019.
Yttrandet har lett till oro över potentiella effekter på gränserna för integritet på arbetsplatsen, särskilt med sammanblandningen av arbete på personliga enheter och utvecklande attityder till personlig integritet. Juridiska experter noterade att offentliga organ inte bör tillåta tjänstemän och anställda att bedriva offentlig verksamhet på privata konton och enheter. Om offentliga organ får en FOIA-begäran om sådan kommunikation kan de behöva göra en potentiellt krånglig och tidskrävande sökning. En domstol kan också beordra att enheten eller kontot ska genomsökas av en tredje part, om en rättegång skulle uppstå om huruvida några uppgifter har undanhållits. Om tjänstemän och anställda fortsatte att göra offentliga affärer på personliga enheter skulle en god praxis vara att vidarebefordra sådan kommunikation till statliga konton för att underlätta svar på framtida FOIA-förfrågningar. Om en kommunikation omfattar både offentliga affärer och privata angelägenheter kan de privata delarna ändå redigeras.
Davis föreslog att delstatens lagstiftare skulle kunna ta itu med denna fråga genom att beordra att alla offentliga affärer utförs på statliga e-postkonton. Ett annat lagförslag lades fram i generalförsamlingen 2017, som föreslår en ändring av lagen om lokala register för att uttryckligen säga att alla e-postmeddelanden från statliga tjänstemän och anställda är offentliga register "oavsett om e-postmeddelandet skickas eller tas emot på en personlig eller byrå tillhandahållen e-postadress". Lagförslaget skulle också ha krävt offentliga tjänstemän och anställda att använda statligt utfärdade e-postadresser och vidarebefordra alla e-postmeddelanden relaterade till offentliga företag på personliga konton till deras statliga konton. Detta lagförslag löpte också ut i januari 2019.