Tvister om klimatförändringar och California Environmental Quality Act
Tvister relaterade till klimatförändringar och utsläpp av växthusgaser (GHG) har blivit allt vanligare i federala och statliga domstolar. Efter antagandet av Global Warming Solutions Act från 2006 (AB 32) och publiceringen av Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) fjärde utvärderingsrapport (AR4), sattes ytterligare press på offentliga myndigheter i Kalifornien att utvärdera potentiella negativa effekter på globala klimatförändringar orsakas av utsläpp av växthusgaser. I synnerhet har flera stämningar lämnats in mot myndigheter för underlåtenhet att analysera växthusgasutsläpp som genereras av projekt som omfattas av California Environmental Quality Act ( CEQA). Domstolsbeslut före 2010 års revisioner av CEQA:s riktlinjer gav tidiga insikter om hur CEQA skulle användas som ett medel för att identifiera och minska växthusgasutsläpp inom staten. Beslut som fattats efter antagandet av de reviderade riktlinjerna används nu för att tolka CEQA:s nya krav på att utvärdera växthusgasutsläpp och klimatförändringar.
Bakgrund om domstolssystemet i Kalifornien
Kaliforniens domstolssystem består av 58 Superior Courts, sex Courts of Appeal och en Supreme Court. Superior Courts of California finns i varje län och presiderar över mål inom deras respektive jurisdiktion. California Courts of Appeal prövar Superior Courts beslut om överklagande. Den högsta statliga domstolen, Kaliforniens högsta domstol , har rätt att granska beslut som fattas av lägre domstolar. Mål som väcks vid Högsta domstolen är vanligtvis avsedda att lösa "viktiga frågor" relaterade till statlig lag.
Domstolssystemet är hierarkiskt där avgöranden som meddelas av högre domstolar har företräde för lägre domstolar. Till exempel är beslut från Kaliforniens högsta domstol bindande för alla appellationsdomstolar och högre domstolar och beslut från appellationsdomstolar är bindande för högre domstolar inom samma distrikt. Majoriteten av målen om klimatförändringar har prövats av högre domstolar; endast ett litet antal fall har granskats av appellationsdomstolarna och Kaliforniens högsta domstol.
CEQA och klimatförändringar - lagbakgrund
Det primära syftet med CEQA är att avslöja potentiella miljöeffekter av aktiviteter föreslagna av statliga och lokala myndigheter. Till skillnad från sin federala motsvarighet, National Environmental Policy Act, kräver CEQA att ledande byråer minskar potentiella effekter genom att anta alla möjliga begränsningar. Tills nyligen var CEQA tyst i frågan om klimatförändringar och utsläpp av växthusgaser. CEQA:s riktlinjer reviderades dock den 30 december 2009, vilket kräver att projekt som omfattas av CEQA beaktar potentiella miljöeffekter orsakade av växthusgasutsläpp. Avsnitt 15064.4 ger vägledning för att bestämma betydelsen av växthusgasutsläpp, men fastställer inga explicita trösklar. Avsnitt 15126.4(c) föreslår allmänna kategorier av acceptabla begränsningar.
Som svar på revideringarna av CEQA:s riktlinjer har flygdistrikt och statliga myndigheter publicerat vägledningsdokument för att hjälpa offentliga myndigheter att hantera klimatförändringarnas effekter. Hittills Bay Area Air Quality Management District (BAAQMD) och San Joaquin Valley Air Pollution Control District (SJVAPCD) antagit officiella trösklar av betydelse; South Coast Air Quality Management District (SCAQMD) har antagit interimsstandarder. Governor's Office of Planning and Research (OPR) har släppt en teknisk rådgivning med titeln CEQA and Climate Change: Addressing Climate Change through CEQA , som beskriver en trestegsanalysprocedur för växthusgasutsläpp. California Air Pollution Control Officers Association (CAPCOA) har också släppt ett rådgivande dokument som heter CEQA and Climate Change , som diskuterar lämpliga trösklar och utvärderingsmetoder. Riksåklagaren har släppt en lista över begränsningsåtgärder som bör övervägas för att minska utsläppen av växthusgaser, och CAPCOA har utvecklat ett vägledningsdokument som beskriver metoder för att kvantifiera minskningar av växthusgasutsläpp som uppnås genom begränsningsåtgärder.
Utmaningar till CEQA-dokument
Tidiga rättstvister före 2010 CEQA:s riktlinjer för växthusgaser (2006-2009)
Rättstvister relaterade till klimatförändringar och CEQA började växa kraftigt efter statens antagande av AB 32 2006. Flera tidiga processer hävdade att vetenskaplig konsensus om hotet om global uppvärmning och antagandet av AB 32 krävde miljödokument nu utvärderar växthusgasutsläpp. Superior Courts vidhöll vanligtvis giltigheten av befintliga CEQA-analyser, och drog slutsatsen att varken passagen av AB 32 eller begreppet klimatförändringar utgör "ny information" som skulle kräva efterföljande miljögranskning – se American Canyon Community United for Responsible Growth et al. v. City of American Canyon et al. (maj 2007) och Natural Resources Defence Council et al. v. Reclamation Board of the Resources Agency i delstaten Kalifornien (augusti 2007).
Tidiga Superior Court-beslut såg också argument över den påstådda spekulativa karaktären av klimatförändringar och bristen på reglerande vägledning. Framställare i Santa Clarita Oak Conservatory v. City of Santa Clarita (augusti 2007) hävdade att stadens miljökonsekvensrapport (EIR) var bristfällig eftersom den inte tog hänsyn till klimatförändringarnas effekt på vattenförsörjningen. Men Los Angeles County Superior Court drog slutsatsen att " påverkan av klimatförändringen av vattenförsörjningen var för spekulativ för att göra en kvantitativ granskning." Ett liknande beslut utfärdades av i Center for Biological Diversity v. City of Perris ( augusti 2007). I Highland Springs v. City of Banning (januari 2008) ansåg Riverside County Superior Court att "ingen lag krävde att Banning City Council skulle överväga den globala uppvärmningen när det godkände [projektet]". Domstolen kom fram till att en utvärdering av växthusgasutsläpp därför inte krävdes i CEQA-dokumentet.
Behovet av klimatförändringsanalyser under CEQA-granskningen började en övergång till jakande när flera högre domstolar började avvisa försvar baserat på otillräcklig regulatorisk vägledning eller spekulation. I Center for Biological Diversity (CBD) mot City of Desert Hot Springs (augusti 2008) ansåg Riverside County Superior Court att staden måste göra ett "meningsfullt försök" att analysera växthusgasutsläpp innan man drar slutsatsen att en sådan analys skulle vara spekulativ. En liknande slutsats nåddes av Sacramento County Superior Court i Environmental Council of Sacramento v. California Department of Transportation ( juli 2008), som ansåg att avsaknaden av en publicerad signifikansgräns inte är tillräcklig för att avstå från en kvantitativ växthusgasanalys.
Även om dessa beslut inte var prejudikatskapande, är de betydelsefulla genom att de visar på en vändpunkt i rättegångsdomstolarnas yttranden relaterade till CEQA och klimatförändringar. Besluten satte scenen för revideringar av CEQA:s riktlinjer, vilket gjorde att det inte längre var försvarbart att ignorera klimatförändringar under CEQA-granskningen.
Nylig rättstvist efter antagandet av CEQA:s riktlinjer för växthusgaser (2010 till idag)
CEQA:s riktlinjer reviderades den 30 december 2009 för att kräva att ledande byråer identifierar och utvärderar växthusgasutsläpp. Sedan de reviderade riktlinjerna publicerades har ett fåtal fall väckts till kammarrätten om huruvida miljöprövningen är tillräcklig, inklusive lämpliga begränsningar och trösklar.
Det första betydande publicerade beslutet om minskning av växthusgasutsläpp var Communities for a Better Environment (CBE) mot City of Richmond (april 2010, 184 Cal.App.4th 70). CBE stämde staden för deras EIR för föreslagna operativa förändringar av ett befintligt oljeraffinaderi. Utkastet till EIR drog slutsatsen att utsläppen av växthusgaser skulle vara mindre än betydande med genomförandet av en minskningsplan. CBE ifrågasatte EIR med motiveringen att växthusgasanalysen saknade grund och att begränsningen skjutits upp på ett felaktigt sätt. Domstolen höll med och konstaterade att EIR inte avslöjade grunden för sina beräkningar av växthusgaser och att minskningsplanen inte gav någon garanti för att begränsning faktiskt skulle uppnås. Domstolens beslut bekräftar att minskning av växthusgasutsläpp måste identifieras och väldefinieras innan projektet godkänns.
Frågan om begränsning togs upp igen i Santa Clarita Organization for Planning the Environment (SCOPE) mot City of Santa Clarita (juli 2011, 197 Cal.App.4th 1042). Staden utvärderade växthusgasutsläpp i samband med utbyggnaden av Memorial Hospital med hjälp av OPR:s riktlinjer för klimatförändringar (se diskussion under Staty Background ovan). SCOPE stämde och hävdade att staden misslyckades med att anta alla begränsningar som beskrivs i OPR:s vägledning och att betydelseslutsatsen saknade grund. Domstolen gav staden till förmån och angav att deras analys av växthusgasutsläpp var adekvat och att det skulle vara orimligt att införliva alla 50 OPR-åtgärder.
Tvister över lämpliga trösklar för att utvärdera betydelsen av växthusgasutsläpp väcktes inför appellationsdomstolen i Citizens for Responsible Equitable Environmental Development (CREED) mot City of Chula Vista ( juli 2011, 197 Cal.App.4th 327). CREED ifrågasatte stadens slutsats att projektet skulle ha en mindre än betydande inverkan på klimatförändringen. CREED hävdade också att användningen av AB 32 som en signifikansstandard var olämplig. Domstolen ansåg att klimatförändringsanalysen var adekvat och att i enlighet med CEQA Guidelines Section 15064.4 har ledande byråer möjlighet att välja sin betydelsetröskel.
Frågan om huruvida CEQA kräver att ledande byråer utvärderar klimatförändringens effekter på projekt togs nyligen upp i Ballona Wetlands Land Trust (Ballona) mot City of Los Angeles ( december 2011, 201 Cal.App.4th 455). Ballona hävdade att staden misslyckades med att ta itu med effekterna av havsnivåhöjningen på det föreslagna projektet. Domstolen fastställde stadens MKB:n och menade att även om en MKB måste analysera miljöeffekter som kan bli följden av ett projekt, är det inte skyldigt att undersöka miljöns effekter på projektet. I sitt yttrande kritiserade domstolen CEQA-riktlinjerna som föreslår att ledande byråer bör överväga miljöns inverkan på projektet, såsom Section 15065(a)(4), som kräver att ledande byråer gör ett konstaterande av betydelse för projekt som orsakar "avsevärda negativa effekter på människor, antingen direkt eller indirekt."
Utmaningar mot lagstiftningen
Även om det till synes kontraintuitivt, ingavs en stämningsansökan mot California Air Resources Board (CARB) angående genomförandet av cap-and-trade -programmet som föreslagits enligt AB 32. I Association of Irritated Residents (AIR) mot CARB påstod AIR att CARB misslyckades att tillhandahålla en analys av alternativ till cap-and-trade i dess "funktionella motsvarande dokument" för AB 32 Scoping Plan. AIR hävdade också att cap-and-trade-programmet, som föreslagits, skulle påverka låginkomstsamhällen oproportionerligt. Centralt för AIR:s påstående var att stationära källor i låginkomstsamhällen kan öka utsläppen genom köp av utsläppsrätter. Genom att väcka talan mot CARB, begärde AIR ett föreläggande mot cap-and-trade-programmet.
Efter granskning utfärdade San Francisco Superior Court ett beslut för att stoppa implementeringen av cap-and-trade-programmet. Domstolen ansåg att CARB inte tillräckligt övervägde alternativ till cap-and-trade och att miljöanalysen saknade underlag. Den 20 maj 2011 utfärdade Kaliforniens högsta domstolsdomare Ernest Goldsmith en formell order som ålade CARB att implementera cap-and-trade-programmet tills det slutfört en adekvat miljöanalys. Kaliforniens åklagare överklagade domaren Goldsmiths föreläggande, och den 24 juni 2011 beviljade appellationsdomstolen CARB:s begäran om en "förordnande av ersättning". Detta beslut upphävde i praktiken Superior Courts föreläggande, vilket gjorde det möjligt för CARB att fortsätta med utformning av cap-and-trade-regler. Miljörättsförespråkare begärde att Kaliforniens högsta domstol skulle upphäva "superseades skrivelse", men framställningen avslogs den 28 september 2011.
Som svar på rättegången utarbetade CARB ett kompletterande CEQA-dokument som motsvarar AB 32 Scoping Plan som utvärderar alternativ till cap-and-trade. Dokumentet godkändes av San Francisco Superior Court den 6 december 2011. Cap-and-trade-reglerna trädde i kraft den 1 januari 2012.
Attorney General uppgörelser
Kaliforniens åklagare har haft en inflytelserik roll i de senaste rättstvisterna om klimatförändringar . Genom användning av förlikningar och andra avtal har Riksåklagaren löst flera tvister relaterade till klimatförändringsanalyser i CEQA-dokument. År 2007 ingick åklagaren sin första klimatförändringsuppgörelse med San Bernardino County. Staten Kalifornien stämde länet och påstod att deras senaste allmänna plan inte övervägde (bland annat) lämplig minskning av växthusgasutsläppen. Attorney General-uppgörelsen resulterade i att minskningen av växthusgaser införlivades i länets allmänna plan.
En uppgörelse med ConocoPhillips nåddes också 2007. Den 18 maj 2007 överklagade riksåklagaren till Contra Costas tillsynsnämnd och angav att ConocoPhillips EIR för Clean Fuels Expansion Project inte behandlade växthusgasutsläpp på ett korrekt sätt. För att lösa denna tvist och göra det möjligt för projektet att gå vidare ingick parterna en förlikning med justitieministern som krävde att ConocoPhillips köpte koldioxidkompensation.
År 2008 ingick staden Stockton ett samförståndsavtal (MOU) med justitieministern och Sierra Club för att lösa förbindelsen över dess allmänna plan för 2035. Sierra Club lämnade till en början in en framställning om mandat , och hävdade att stadens EIR för den allmänna planen inte på ett adekvat sätt hanterade ökningar av växthusgasutsläpp. En Climate Action Plan (CAP) krävdes (bland annat) som en del av MOU.
Andra avtal har gjorts med hamnen i Los Angeles (2007) och San Diego Airport (2008). En sammanfattning av större förlikningar som nåtts hittills, inklusive nyckelåtgärder och deras nuvarande status, presenteras i tabellen nedan.
| Fall | Viktiga avvecklingsåtgärder | Status |
|---|---|---|
| San Bernardino County, 2007 | Uppdatera den allmänna planen för att inkludera växthusgasinventering och minskningsplan | Färdigställd (2007) |
| Sätt upp mål för minskade växthusgasutsläpp | Slutförd plan för minskning av växthusgaser | |
| ConocoPhillips, 2007 | Överlämna drifttillstånd för Santa Maria-raffinaderiet | Fabriken lades ner 2007 |
| Pay Bay Area Air Quality Management District 7 miljoner dollar i koldioxidkompensation | Gjorde betalning till BAAQMD (2009) | |
| Betala Audubon Society $200 000 i koldioxidkompensation | N/A | |
| Betala California Wildfire ReLeaf 2,8 miljoner dollar i koldioxidkompensation | N/A | |
| Port of Los Angeles, 2007 | Gör en årlig inventering av växthusgasutsläpp | Inventeringsarbete pågår |
| Konstruera en 10 megawatt solpanel | Projekt pågår, beräknas vara klart 2013 | |
| San Diego flygplats, 2008 | Utveckla en plan för minskning av växthusgasutsläpp | Inventeringsrapport för växthusgaser utvecklades 2008 |
| Staden Stockton, 2008 | Förbered en CAP | Utkast till CAP färdig (2012) |
| Upprätta mål för minskning av växthusgaser och VMT | Ingår i utkastet till CAP | |
| Utveckla en förordning och ett program för gröna byggnader | Green Building Ordinance och Green-Up Stockton slutförda (2011/2012) | |
| Slutför transitstudier och program | Slutfört och inkluderat i utkastet till den gemensamma jordbrukspolitiken | |
| Upprätta krav på utfyllnad/centrum | Under utveckling |
Kritik
Kritiker har hävdat att klimatförändringstvister under CEQA har varit tidskrävande och dyra. Ansett som en av de mest kontroversiella rättegångarna av vissa kritiker, motsatte sig San Bernardino County v State of California av flera lokala myndigheter och industrier av just dessa skäl. Till exempel fruktade många republikanska senatorer att rättegången skulle skapa prejudikat för nya växthusgasanalyser som skulle begränsa framtida utveckling. Som ett resultat försökte några senatorer få ett "förbud mot CEQA klimattvister" genom att fördröja passagen av statsbudgeten. San Bernardino County-tjänstemän hävdade också att rättstvisterna var onödiga och att det var orimligt att kräva att länet skulle genomföra lindrande åtgärder före implementeringen av AB 32.
Kritik har också framförts mot åklagarens förlikningar relaterade till CEQA och klimatförändringar. I synnerhet förlikningsobjekt som krävdes som en del av San Bernardino- och ConocoPhillips-målen gjorde vissa rättstillämpare bestört. Individer har hävdat att justitieministern och andra stämmande parter inte har tagit ett konsekvent tillvägagångssätt för att ta itu med den globala uppvärmningen genom att använda förlikningsavtal. Vissa hävdar till exempel att bosättningen i San Bernardino främst var strukturell och krävde inventeringar av växthusgaser och begränsningar, medan ConocoPhillips-bosättningen i hög grad förlitade sig på koldioxidkompensation, i motsats till begränsning på plats.
Implikationer för CEQA-praktiken
Domstolsbesluten som diskuteras i denna artikel ger vägledning för praktiker som genomför klimatförändringsanalyser för projekt som omfattas av CEQA. Appelldomstolar har bekräftat att växthusgaspåverkan inte är alltför spekulativ för att kvantifiera och utvärdera (se CBE v. City of Richmond) . Även om CEQA:s riktlinjer inte anger ett specifikt numeriskt tröskelvärde för signifikans, ger de ledande byråer möjlighet att välja sin egen tröskel.
CEQA:s riktlinjer identifierar kategorier för begränsning av växthusgasutsläpp. Hovrättens beslut har förtydligat statyn med följande slutsatser.
- Begränsningen måste vara specifik och kan inte skjutas upp (se CBE v. City of Richmond ) .
- Huvudansvariga byråer behöver inte ta itu med alla generiska begränsningar som föreslås av statliga och lokala myndigheter (se SCOPE v. City of Santa Clarita ) .
Attorney General Settlements visar statens beredskap att säkerställa att ledande organ på lämpligt sätt beaktar och minskar växthusgasutsläpp och effekter på klimatförändringar. Uppgörelser hittills har ofta krävt ytterligare begränsningar, analys och/eller utarbetande av en CAP (se "Attorney General Settlements" ovan).
Court of Appeals beslut i Ballona mot City of Los Angeles eliminerar potentiellt behovet av ledande byråer i det andra distriktet för att överväga effekterna av klimatförändringar på föreslagna projekt. Den 21 mars 2012 avslog Högsta domstolen begäranden om granskning och depublicering som lämnats in av flera miljöorganisationer (National Resources Defense Council, Sierra Club, Center for Biological Diversity och Environmental Defense Center). Om inte bindande lagstiftning som upphäver Ballona-beslutet antas, kommer domstolar i hela staten att presenteras med fallet som prejudikat. Icke desto mindre kommer domstolar utanför det fjärde distriktet att ha rätt att skilja sig åt i sin tolkning av CEQA:s riktlinjer och kan finna att en analys av klimatförändringens effekter på föreslagna projekt krävs.